Обзор мировой антинаркотической политики

Мировая политика в отношении наркотических средств определяет­ся международными конвенциями и соглашениями между государства­ми о сотрудничестве. Международные конвенции устанавливают основ­ные принципы разрешения проблем, возникающих в связи с наркотика­ми. Для государств, их подписавших, положения международных доку­ментов становятся обязательными для проведения в национальную по­литику и законодательство. Таким образом, в настоящее время в миро­вом сообществе идет процесс унификации подходов к проблемам рас­пространения наркотических средств и предупреждения заболеваемо­сти наркоманиями.

Расширение масштабов злоупотребления наркотическими средства­ми отмечается с середины XIX в. За достаточно короткий период стало очевидно, что ни одна страна самостоятельно не может успешно решить проблемы предупреждения злоупотребления наркотическими средства­ми и их незаконного оборота. Уже с начала XX в. международное сооб­щество стало создавать механизмы глобального контроля, ограничива­ющего доступ к наркотикам. В период с 1912 по 1972 гг. было заключено свыше 12 многосторонних договоров о контроле над наркотиками. Под эгидой ООН Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г., объе­динила большинство предыдущих документов, а Конвенция о психотроп­ных веществах 1971 г. распространила систему контроля на новые категории искусственных наркотических средств. В течение этого периода основные усилия были направлены на постепенное создание и усиле­ние административного контроля, первоочередной задачей которого явилось регулирование предложения и движения наркотиков с целью ограничения их производства и импорта в таком количестве, которое необходимо для законных медицинских и научных целей.

В Конвенциях 1961 и 1971 гг. борьба с незаконным оборотом предус­матривалась в косвенной форме, так как они были ориентированы в ос­новном на регулирование законного оборота наркотиков и психотропных веществ и создание эффективной системы контроля, не допускаю­щей утечки в каналы незаконного оборота.

С начала 80-х годов началась разработка новой международной Кон­венции, направленной на борьбу против незаконного оборота наркоти­ческих и психотропных веществ. В 1988 г. она была принята.

Приложением к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. (рассматривается в соответствии с Поправками, включенными в 1972 г.) были приняты списки (перечни) наркотических веществ (естественных или синтетических) и препаратов. В зависимости оттого, в какой спи­сок помещено то или иное наркотическое средство или препарат, при­меняется соответствующая мера контроля за его изготовлением, вво­зом, торговлей и распределением. При этом особое внимание уделено производству опия, культивированию кокаинового куста, контролю над маковой соломой и каннабисом.

Конвенцией 1961 г. создана единая международная правовая основа для контроля над наркотическими средствами и препаратами. Поэтому все вни­мание Конвенции уделяется механизму такого контроля. В этой связи пре­дусматриваются права и обязанности сторон в сфере изготовления, выво­за, торговли и распределения наркотических средств и препаратов, возмож­ности международного сотрудничества. Менее подробно Конвенция каса­ется мер по предупреждению злоупотребления наркотическими средства­ми.

Продолжением развития координационного международного контро­ля над средствами, вызывающими зависимость, явилась Конвенция о психотропных веществах 1971 г. Этот документ распространяет между­народную систему контроля на новые типы психотропных веществ, та­ких, как стимуляторы центральной нервной системы (амфетамины и др.), седативные, снотворные средства (барбитураты и др.) и галлюциногены  (ЛСД, мескалин и др.).

Структура Конвенции 1971 г. во многом перекликается с Конвенцией 1961 г. К Конвенции 1971 г. также прилагаются 4 списка психотропных веществ, в соответствии с которыми строится система контроля за ними. Дополнения в списки осуществляются по инициативе стран (сторон) или ВОЗ через Генерального Секретаря ООН. В отношении контролируемых веществ введены различные ограничения, касающиеся торговли, про­изводства, распределения, использования, провоза, с учетом баланса между их терапевтической пользой и способностью вызывать зависи­мость, а также масштабов проблем общественного здравоохранения и социальных, связанных со злоупотреблением этими препаратами.

Стороны обязаны предоставлять ежегодные доклады с информаци­ей о важных изменениях в их законах и других актах, касающихся психо­тропных веществ и о значительных изменениях в показателях злоупот­ребления психотропными веществами и их незаконного оборота. Кро­ме того, предоставляются ежегодные статистические отчеты.

Конвенцией предусмотрено широкое международное сотрудничество в сфере контроля за психотропными веществами.

В соответствии со статьей 23, страна, подписавшая Конвенцию, мо­жет принимать и более строгие меры контроля, чем предусмотрено Конвенцией, если по ее мнению такие меры желательны и необходимы для сохранения здоровья и благополучия населения.

Следующим шагом в этом направлении явилось принятие в 1988 г. Международной конвенции «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ». Сторонами, подписав­шими этот документ, была признана необходимость координации в рамках международного сотрудничества усилий в искоренении незаконного обо­рота, что признано коллективной обязанностью всех государств.

Статья 3 Конвенции содержит очень широкий перечень умышленных деяний в области оборота наркотических средств, которые следует при­знать уголовно наказуемыми. При этом должны быть установлены санк­ции в виде лишения свободы, штрафа или конфискации имущества. Ряд положений Конвенции предлагает признать отягчающими обстоятель­ствами ответственность за правонарушения. Как и в Единой Конвенции 1961 г. сторонам предоставлена возможность предусмотреть вместо осуждения или наказания лечение, а за малозначительные нарушения в качестве альтернативы наказанию могут предусматриваться меры пе­ревоспитания или социальной реинтеграции.

Помимо этого Конвенция 1988 г. предусматривает широкие меры по международному сотрудничеству в борьбе с незаконным оборотом нар­котиков, в расследовании преступлений, подготовке кадров. Предусмат­ривается порядок установления юрисдикции, конфискации доходов от преступной деятельности с наркотическими средствами, материалов и оборудования, выдачи правонарушителей. В качестве приложения к Конвенции приняты таблицы I и II, в которых перечислены вещества, используемые при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ (прекурсоры). Конвенция рекомендует ряд мер, которые каждая из сторон может принять в целях контроля за изготов­лением и распространением этих веществ (статья 12 п. 8). Предусмот­рены также обязательные меры в отношении этих веществ, например, изъятие, если имеется убедительное свидетельство того, что они пред­назначены для незаконного изготовления наркотических или психотроп­ных средств требование надлежащей маркировки на импортируемые или экспортируемые вещества такого рода и др. (статья 12 п. 9).

Анализ международных документов позволяет выделить 2 основных направления политики предупреждения распространения наркотиков и их немедицинского потребления.

1. Решительная и жесткая борьба с незаконным распространением наркотиков, с их нелегальным рынком. В этой части Конвенции считают необходимым введение в национальные уголовные законодательства многочисленных составов преступлений, предусматривающих ответ­ственность за операции с наркотиками. Сюда также можно отнести сис­тематическое наращивание международных усилий по контролю за по­током наркотиков, разработку и внедрение различных разведыватель­ных и охранных систем на всех видах транспорта, проведение розыск­ных оперативных мероприятий и др.

2. Гуманизация отношения к лицам, страдающим наркоманиями. Здесь рекомендуются различные виды замены уголовного наказания лечени­ем, а также разработка и применение реабилитационных и профилакти­ческих мероприятий. Однако данное направление определено как жела­емое; здесь государствам предоставлена свобода в принятии решений.

Действенным фактором унификации международного контроля за наркотическими средствами является разработка и введение на меж­дународном уровне перечней наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров с особым режимом контроля в зависимости от занесения веществ в тот или иной список. Эта мера практически пре­допределила национальные регламентации оборота наркотических средств, занесенных в перечни.

Политика различных стран в отношении наркотических средств в це­лом соответствует тенденциям, прослеживаемым по международным соглашениям.

Представление о некоторых направлениях решений рассматриваемой проблемы дает национальное законодательство. Отличительной чертой законодательного регулирования общественных отношений во многих странах является то, что соответствующие законодательные нормы раз­несены по нормативным актам, относящимся к разным отраслям пра­ва. В целом это законодательство состоит из:

- норм уголовных кодексов;

- норм здравоохранительных кодексов;

- специальных законов, регулирующих применение всех или отдель­ных видов наркотических средств;

- профессиональных кодексов или инструкций, регулирующих пове­дение определенных групп субъектов (врачей, фармацевтов и пр.);

- инструкций по оптовой или розничной торговле наркотическими веществами;

- промышленных инструкций (в области химической и фармацевти­ческой промышленности);

- транспортных инструкций (перевозка наркотиков);

- таможенных кодексов и инструкций.

Законодательство большинства государств мира имеет тенденцию рассматривать пристрастие к наркотикам скорее как патологическое явление, чем преступление, однако последствия незаконного употреб­ления наркотиков различны (от добровольного лечения до принудитель­ного лечения либо наказания с лечением или без такового).

Международные конвенции оставили на усмотрение сторон вопрос о необходимости привлечения к уголовной ответственности за употреб­ление наркотиков. Но страны по-разному решают эту проблему.

Так, во Франции, Италии, Швейцарии, Люксембурге прием наркоти­ков запрещается, но в Италии этот запрет только констатируется зако­ном, но наказание за его нарушение не определяется. В Великобрита­нии и Ирландии уголовно наказуем только прием опиума. В Бельгии уголовно-правовой запрет распространяется на групповое применение, наркотиков. В Дании, Германии, Нидерландах, Португалии употребле­ние наркотиков не является преступлением.

Однако не во всех странах, где прием наркотиков уголовно ненаказу­ем, есть дифференциация в подходе к приобретению или обладанию нар­котиками для собственного употребления. Так, в Бельгии, Дании, Герма­нии приобретение наркотических средств для личного использования наказывается так же, как и приобретение их с целью дальнейшей прода­жи. Законодательство Бельгии и Греции не делает различий между обла­данием наркотиками торговцами и потребителями. В Греции, Италии, Португалии приобретение наркотиков с целью личного потребления рас­сматривается как отличное от приобретения в связи с торговлей ими.

Германия, Ирландия, Италия, Португалия и Великобритания рассмат­ривают обладание наркотиками с целью личного потребления как от­личное от приобретения в связи с продажей в дальнейшем. Соответ­ственно разнятся санкции за эти деяния.

Некоторые страны дифференцируют ответственность в зависимости от того, в отношении какого наркотического средства совершено дея­ние. В этом смысле особо выделен гашиш, за который наказывают ме­нее строго в Ирландии, Нидерландах, Италии, Испании. Законодатель­ства Бельгии, Дании, Франции, Германии, Греции, Люксембурга, Пор­тугалии не делают различий между наркотическими средствами. В Ве­ликобритании наркотики разделены на три уровня по степени опасности. В зависимости от этого определяется и наказание.

В соответствии с законодательствами различных стран Европы и США наиболее опасными и распространенными видами преступлений при­знаются:

- нелегальное производство наркотиков;

- нелегальное обращение наркотиков (экспорт, импорт, доставка, кон­трабанда);

- хранение наркотических средств (владение ими);

- нарушение полномочий, предоставляемых властями в сфере про­изводства и обращения наркотиков в стране;

- дача ложной информации при учете обращения наркотиков в стране.

В последнее время распространяются уголовно-правовые запреты, направленные на пресечение «отмывания» денег, добытых путем операций с наркотиками.

Строгость санкций за преступления с наркотиками различна. Так, в Великобритании срок лишения свободы, грозящий за производство наркотиков, колеблется в пределах от 5 до 14 лет, в США - от 1 до 15 лет, а в ФРГ предельный срок лишения свободы за это же преступление -4 года, а в качестве альтернативы предусмотрен штраф.

В настоящее время основные направления политики в отношении наркотических средств в некоторых странах отражаются не столько в законодательстве, сколько в национальных программах по предупреж­дению злоупотребления наркотиками и их распространении; при этом названия программ различных государств могут значительно отличать­ся. Значение национальных программ заключается в концептуальном осмыслении проблемы, методов, возможностей ее решения; разработке и комплексном проведении мероприятий по решению двух общих за­дач: снижения предложения наркотиков и снижения потребности в них.

Однако основное внимание все больше сосредотачивается на раз­работке системы профилактических мероприятий, нацеленных на ра­боту с больными наркоманиями и лицами группы риска. При этом, од­ним из направлений деятельности государства и общественных орга­низаций, как подчеркивается в программных документах, выступлениях некоторых политиков и общественных деятелей, является преодоление негативного отношения к лицам страдающим наркоманиями. Так, наци­ональная политика США, отраженная в «Стратегии 1994»,  перенесла центр своего внимания от случайных потребителей на хронических нар­команов, мотивируя это тем, что данная группа населения наиболее сложная, требующая особого отношения в части лечения и реабилита­ции. В национальной программе ФРГ особо подчеркивается, что нарко­маны находятся под угрозой общественного остракизма, в связи с чем у них имеются проблемы с жильем, работой. Поэтому в программе го­ворится о необходимости в крупных городских районах создавать спе­циальные помещения для жилья бездомных наркоманов, ночлежные дома, временные жилища, помещения для оказания помощи, а также предоставлять наркоманам консультативную помощь в области профес­сионального обучения и трудоустройства. Отмечается, что работодате­ли несут особую ответственность, поскольку очень важным представ­ляется реинтегрирование бывших наркоманов в трудовую среду.

Еще одной отличительной чертой политики в отношении предупреж­дения наркомании в разных странах является стремление воздейство­вать на все факторы риска заболеваемости. Наркомания все чаще от­носится к «социальным заболеваниям», и в этой связи прорабатывают­ся возможности ее предупреждения не только на биологическом или психопатологическом уровнях, но и на психологическом и социальном. В этой части самыми общими профилактическими мероприятиями мож­но считать разработку и внедрение программ, стимулирующих стрем­ление к ведению здорового образа жизни.

С другой стороны, проводится встречная работа по недопущению в средствах массовой информации косвенной рекламы наркотических средств.

Комплексный подход к работе с населением строится по различным принципам: возрастному, социальному, территориальному. При этом особое внимание уделяется зонам риска. Например, программа США ставит задачу сделать свободным от наркотиков школы, рабочие места и улицы. В частности, предлагается наладить патрулирование улиц пред­ставителями общественности.

В ФРГ планируется разработка и внедрение комплексов мероприя­тий по профилактике наркомании в среде молодежи (особенно в груп­пах 25-30-летних); военнослужащих; лиц, несущих альтернативную гражданскую службу; родителей. Специальной информацией будут ох­вачены школьные работники и так называемые посредники и консуль­танты. т.е. те, кто работает с молодежью вне школы. Так, в консультаци­онных антинаркотических центрах по всей стране работает 37 специа­листов для оказания помощи советникам, в особенности в сельских рай­онах. Они консультируют и информируют наркоманов о новых методах и программах, инициируют новые антинаркотические акции и коорди­нируют деятельность различных организаций. Работа этих специалис­тов координируется Германским центром против злоупотребления нар­котиками и финансируется правительством. Достижение цели, ради ко­торой разрабатываются и реализуются все программы в отношении нар­котических средств, в настоящее время зависит от четкого взаимодей­ствия всех участников профилактической работы. В этой связи в нацио­нальных программах особенно заметно стремление к тому, чтобы вся работа в рассматриваемой области была хорошо скоординирована, не имела проколов и накладок. Можно выделить 2 основных принципа по­строения профилактической деятельности в масштабе страны.

1. Увязка всех программ (региональных, общественных, отдельных организаций и др.). касающихся проблем наркотиков. В частности, ус­пех национальной программы США «Стратегия» в большой степени свя­зывается с осуществлением сотрудничества в рамках программ по кон­тролю за наркотиками, реализуемых всеми государственными и част­ными организациями. Также отмечается, что успех зависит от того, на­сколько « Стратегия» будет увязана с другими федеральными програм­мами. включающими антинаркотические разделы, такими, как програм­ма Министерства здравоохранения «Здоровый народ к 2000 году», про­граммы Министерства образования по достижению народного просвещения, правительственная программа «Зоны бедности и регионы раз­вития предпринимательства», планируемые программы Министерства жилья и городского развития.

2. Партнерство всех организаций, участвующих в работе по улучше­нию наркологической ситуации в стране. Здесь особое внимание уделя­ется объединению усилий правоохранительных органов и органов соци­ального обеспечения, общественных организаций. Такое взаимодействие в настоящее время признается необходимым во многих странах. В США, например, осуществляется создание объединений и партнерских союзов, которые спонсируются, в частности, Департаментом здравоохранения и создают устойчивые партнерские отношения между бизнесом, школами, религиозными группами, органами социального обеспечения, правоох­ранительными органами, средствами массовой информации и отдель­ными жителями в деятельности по освобождению жилых кварталов от преступности и насилия, связанных с наркотиками.

Как отмечают западные исследователи, в настоящее время имеется потребность в модернизации подходов к реабилитационной работе с наркоманами. В этой связи предлагается продвижение психологичес­кой и социальной помощи навстречу больным, т.е. не пассивное ожида­ние, когда они в отчаянии обратятся за помощью, а активное выявление проблемных ситуаций самими реабилитационными организациями и предложение своих услуг до того, как обстоятельства и заболевание начнут принимать тяжелую форму.

В решении этих задач большое внимание и поддержку оказывается Фуппам самопомощи, которые по примеру движения «Анонимных ал­коголиков» стали образовываться среди наркоманов. В Национальной лрограмме ФРГ говорится о необходимости создания таких групп для наркоманов и членов их семей, предложив финансирование этой дея­тельности за счет социальных и прочих видов страхования.

Отличительной особенностью организации помощи наркоманам в государствах Западной Европы и США является повышение значения общественных инициатив. Малая эффективность традиционных лечеб­ных программ, недостаток внимания к адаптации наркомана к нормаль­ной социальной жизни, необходимость оказания им помощи в налажи­вании разорванных социальных связей и другие проблемы, которые не­удовлетворительно решались официальными институтами, побудили общественность многих стран искать, организовывать и финансировать новые подходы к решению проблем. Со временем такие инициативы должны получить официальное признание и включатся в общую систе­му предупредительных мер.

Например, в 80-х годах во Франции в целях принятия срочных мер, противодействующих распространению наркотиков и наркомании в школьной среде, спонтанно стали создаваться так называемые школь­ные средовые комитеты, работающие по принципу широкого партнер­ства. В 1990 г. приказом Министра национального образования Фран­ции им был придан официальный статус.

Имеет распространение также практика приема наркоманов в семьи. Еще в 1977 г. такая возможность была предоставлена официальным Декретом Франции. В 1987 г. этот вопрос был подробно рассмотрен в решении Министра по социальным делам. При этом было отмечено, что прием наркомана в семью не является просто формой социальной под­держки. В данном случае речь идет о выборе (терапевтическом или со­циальном), сознательно сделанном наркоманом, причем договор зак­лючается между ним и его лечащей группой. Участие принимающей се­мьи в терапевтическом процессе основано на личностном отношении к больному. Такие семьи получают денежные средства от властей.

Иногда новые инициативы связаны с созданием структур, параллель­ных официальным, если последние потеряли по тем или иным причи­нам свою популярность. Так, в конце 70-х годов, когда в Италии стали открывать психиатрические стационары для наркоманов, было замече­но, что больные не были склонны обращаться туда, так как боялись об­щественной обструкции как «душевнобольных». Тогда в 1978 г. в Триес­те был создан кооператив для наркоманов, у которого были 2 главные функции:

1) индивидуальная, семейная или групповая терапевтическая под­держка;

2) амбулаторное или стационарное лечение.

Деятельность кооператива осуществляется в тесном сотрудничестве со службами, работающими в том же направлении. Кроме того, имеют­ся также другие виды помощи: помощь больным наркоманиями с жиль­ем, с работой, занятия с лицами группы риска, в которых охотно уча­ствуют бывшие пациенты кооператива и др.

Все большее распространение в последнее время приобретает прак­тика объединения различных специалистов (врачей, психологов, педа­гогов и др.) в небольшие группы с целью организации и проведения про­грамм помощи наркоманам и их семьям. Например, в Мюнхене работа­ет несколько таких групп, объединенных под названием Кон-Дробс. Все они возникли из-за неудовлетворенности общественности и больных теми мерами, которые предлагают официальные институты. Их объе­диняют общие взгляды на проблему и ее решение. В частности, основ­ное внимание уделяется психологической работе с больными и лицами из группы риска.

Общим принципом профилактической работы, по мнению участников этого движения, должно быть сокращение полицейских и юридических мер против лиц, страдающих зависимостью от наркотиков, расширение мероприятий по укреплению здоровья населения, усиление внимания к социальной работе с наркоманами. Различные группы, входящие в Кон-Дробс, имеют свою особенную направленность, например, работа с женщинами, страдающими наркоманиями в одной группе, или работа со школьниками - в другой. Объединяет их стремление стимулировать интерес к здоровому образу жизни и недопущению возврата к употреб­лению наркотиков. Этому посвящаются различные культурные, спортив­ные, туристические и другие мероприятия, проводятся консультации, организуются всевозможные кружки по интересам. Кроме этого, про­водится социальная работа по решению жилищных проблем наркома­нов, их трудоустройства.

.

Подводя некоторые итоги, можно отметить, что политика в отноше­нии предупреждения распространения наркотических средств и забо­леваемости наркоманиями имеет несколько общих направлений при­ложения усилий в различных странах.

1. Нетерпимая борьба с нелегальным распространением наркотичес­ких средств. Для решения этой задачи широко применяются различные репрессивные и оперативные меры и международное сотрудничество. Данное направление политики обеспечивается вложением крупных ма­териальных средств и закрепляется уголовным законодательством, ко­торое предусматривает большой перечень запретов операций с нарко­тиками со строгими наказаниями за их нарушение.

2. Существенное изменение отношения к лицам, страдающим нарко­маниями. В этой связи предпринимаются меры по преодолению нега­тивного представления о наркоманах в обществе. В рамках имеющихся государственных институтов проводится большая психологическая ра­бота с больными и их семьями; пристальное внимание уделяется ме­рам по их социальной реабилитации и восстановлению социальных на­выков и связей. Данное направление имеет финансовую поддержку со стороны государства и закрепляется социальным законодательством и законодательством о здравоохранении. Активно проводится тезис: ле­чение вместо наказания. В этой части уголовные кодексы практически всех европейских стран имеют институт замены уголовного наказания лечением, эти меры имеют распространение на практике.

В этом направлении можно отметить деятельность различных групп помощи наркоманам, возникающих на основе частных инициатив и фи­нансирования. Эти группы осуществляют работу на общественных на­чалах и лишь впоследствии получают официальное признание и поддер­жку. Благодаря таким группам общество как бы приближается к боль­ным, и появляется возможность выявления и разрешения многих про­блем, стоящих перед больными, которые не так заметны при реализа­ции официальных лечебных и реабилитационных программ.

3. Уделение большого внимания предупредительной работе среди населения, особенно среди групп риска (школьников, молодежи 25-30 лет). В данном отношении придается значение информированности на­селения о вреде наркотических средств с одной стороны, а с другой - принимаются меры, стимулирующие ведение здорового образа жизни. Основными ориентирами здесь являются полное воздержание от нар­котиков и сокращение использования средств, способных вызвать за­висимость от них (табак, алкоголь, лекарственные препараты).

Это направление политики реализуется на основе правительствен­ных программ по предупреждению распространения наркотиков.